延安市土地利用总体规划（2006-2020年） 调整完善方案

第一章总体要求

为更好地保障“十三五”时期全市经济社会发展，落实中省对土地利用总体规划调整完善的安排部署，进一步强化耕地和基本农田保护，优化土地利用结构和布局，提高土地利用节约集约水平，加强土地利用总体规划的现势性，依据中、省相关要求，经市政府同意，对《延安市土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）进行调整完善。

一、指导思想

以科学发展观为统领，以加快转变经济发展方式为主线，坚定不移实施“高端能化强市、特色产业富民、文化旅游带动、生态环境提升、城乡一体发展”五大战略；以严格保护生态和耕地为前提，以严控建设用地规模为重点，以节约集约用地为核心，统筹保障发展与保护资源，统筹安排各类、各区域用地；严格土地用途管制，增强规划的统筹管控能力，为建设“圣地延安、生态延安、幸福延安”打下基础，服务十三五期间经济发展、民生需求和生态保护提供支撑，促进经济社会全面协调可持续发展和全面建成小康社会提供土地资源保障。

二、调整目的

为提高土地利用总体规划的现势性、科学性和可操作性，加强规划的统筹管控能力，促进“十三五”经济社会持续健康发展。在实施现有土地利用总体规划的基础上，按照“总体稳定、局部微调”的原则，通过三个规划理念的转变（“指标管理型规划向空间管制型规划转变、增量调节型规划向总量管控型规划转变、专业部门型规划向全局全域型规划转变”），切实保护耕地和基本农田，优化土地利用结构和布局，严格控制建设用地外延扩张，提高土地利用效率，有效落实规划调整完善工作，实现“调结构、优格局、促发展”的总体目标。

三、调整原则

（一）总体稳定、局部微调

坚持《规划》确定的指导原则、规划目标和主要任务基本不变，深入实施《规划》确定的土地分区引导原则、土地整治重大工程和规划实施管理制度。局部调整完善《规划》，合理调整耕地和基本农田面积，做好建设用地规模布局调整。

（二）应保尽保、量质并重

对二次调查查明增加的耕地，除根据国家统一部署纳入生态退耕规划和根据国家相关规划需要占用的以外，均予以保护；优质耕地除实施国家重大发展战略、省级“十三五”重点建设项目难以避让的以外，均划入基本农田，实行永久保护。

（三）节约集约、优化结构

按照坚定不移地推进节约用地的总要求，遏制建设用地过度外延扩张，有效控制建设用地总量，适当增加新增建设用地规模，保障新型城镇化用地需求；统筹建设用地增量与存量，合理调整优化建设用地结构和布局，优化国土空间开发格局。

（四）统筹兼顾、突出重点

正确处理开发与保护、当前与长远、局部与全局的关系，重点做好耕地和基本农田调整、建设用地结构与布局优化，制定完善政策措施，切实解决影响耕地保护、节约集约用地和科学发展的突出问题。

（五）加强协调、充分衔接

坚持科学论证、标准统一、民主决策，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划和生产力、交通布局等相关专项规划的协调，做好对下级规划的控制，结合土地利用总体规划调整完善和城市总体规划修改修编，推进永久基本农田保护红线、生态保护红线、城市开发边界划定，推进“多规合一”，完善土地用途管制制度。

四、调整依据

（一）《中华人民共和国土地管理法》；

（二）《基本农田保护条例》；

（三）《国务院关于节约集约用地的通知》；

（四）《国土资源部办公厅印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）；

（五）《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号）；

（六）《陕西省土地利用总体规划调整完善工作方案》（陕国土资发〔2015〕13号）；

（七）《土地利用总体规划管理办法》（国土资源部第72号令）

（八）《陕西省国土资源厅陕西省农业厅关于印发<陕西省土地利用总体规划调整完善及永久基本农田划定实施方案>的通知》（陕国土资发〔2016〕44号；

（九）《关于做好全省土地利用总体规划调整完善主要指标安排使用管理的通知》陕国土资发〔2016〕46号；

（十）《陕西省主体功能区规划》

（十一）《延安市土地利用总体规划（2006-2020年）》；

（十二）《延安市城市总体规划（2013-2030）》；

（十三）延安市城市周边及全域基本农田划定成果；

（十四）《延安市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

（十五）2014年土地利用现状变更调查资料；

（十六）其他相关行业规划。

五、调整范围

《规划》范围为延安市行政辖区内的全部土地，包括宝塔区、延长县、延川县、子长县、安塞区、志丹县、吴起县、甘泉县、富县、洛川县、宜川县、黄陵县、黄龙县，共2区11县，土地总面积37030.5平方公里。

六、调整期限

规划基期年：2005年

规划调整基准年：2014年

目标年：2020年

第二章调整完善背景

第一节现行规划中期评估

一、规划主要指标执行情况

（一）耕地保有量完成情况

规划2020年耕地保有量为351967公顷。截止到2014年末，延安市现状耕地面积为369789公顷，比2020年耕地保有量目标多17822公顷，耕地保有量完成很好。

（二）基本农田保护面积完成情况

规划2020年基本农田保护面积为343333公顷。截止到2014年末，延安市基本农田保护面积为346084公顷，比2020年基本农田保护面积规划目标多2751公顷，基本农田保护任务完成很好。

（三）建设用地规模控制情况

现行规划与二调衔接后，省上核定我市2020年建设用地总规模78600公顷，城乡建设用地规模65000公顷，城镇工矿用地规模27867公顷，2014年末，全市建设用地总规模75990公顷，城乡建设用地规模61437公顷，城镇工矿用地规模23140公顷，分别有2610公顷、3563公顷、4727公顷的用地空间。

（四）新增建设占用耕地规模控制情况

新增建设占用耕地总规模未突破规划目标。规划到2020年新增建设占用耕地规模不超过5400公顷，2006-2014年全市新增建设占用耕地面积累计3757公顷，实际新增建设占用耕地面积占新增建设用地面积的69.57%。

（五）土地整治补充耕地义务量完成情况

规划实施期间，全市通过土地整治项目的实施，补充耕地5260公顷，占规划补充耕地任务量的64.62%，占义务量的97.40%。

（六）人均城镇工矿用地完成情况

根据2014年土地利用现状变更数据及延安市城镇人口，全市人均城镇工矿用地面积175平方米/人，高于规划期末目标115平方米/人，未能实现规划目标。

（七）土地生态环境

土地生态环境质量明显提高，农村居住环境得到明显改善，地质灾害得到明显治理，退耕还林成果得到进一步巩固，土地资源配置趋于合理，土地毁坏得到及时整治、恢复，到2014年，森林覆盖率达到50%以上，土地生态环境水平得到全面提高。

二、规划实施情况

（一）规划调整与修改

延安市《规划》自批准实施以来尚未修改过，规划实施至2014年，进行乡级规划修改37次，县级规划修改5次，涉及规划修改面积468公顷。现行规划的新增建设用地空间布局已经无法满足社会经济发展建设需要。

（二）多划基本农田核销情况

现行规划编制过程中，全市基本农田划定面积347147公顷（520.72万亩），比基本农田保护任务343333公顷（515.0万亩）多划3816公顷（5.72万亩），规划期间占用多划基本农田面积3556公顷（5.33万亩），剩余多划基本农田260公顷（0.39万亩）。

（三）城乡建设用地增减挂钩项目实施情况

截止2014年底，我市通过审批城乡建设用地增减挂钩项目49个，其中周转指标26004.3亩，拆旧面积29561.9亩。现已实施项目区44个，拆旧复垦面积8304.6亩，占拆旧总面积的20.09%。

（四）批而未供建设用地面积情况

2011-2015年，全市依据规划报批农转征项目10982公顷（16.47万亩），其中城市分批次报批8624公顷（12.93万亩），单独选址报批2358公顷（3.54万亩）；供地7855公顷（11.78万亩），其中城市分批次供地面积5497公顷（8.25万亩），单独选址供地2358公顷（3.54万亩），全市平均供地率为71.53%。

第二节规划实施存在的主要问题

一、城乡建设用地指标空间分配不合理，增量指标与规模指标不匹配

从延安市来看，城乡建设用地总规模基本可以满足延安市城乡建设用地需求，但13个县（区）中城乡建设用地规模指标剩余比例存在显著差异。指标空间分配不合理，亟需进行市域内跨县区的城乡建设用地指标统筹调整。

建设用地增量指标与城乡建设用地规模指标不匹配，年度计划与规模指标不匹配，制约城乡建设用地指标利用及建设项目落地实施。

二、耕地总体质量较差，中低产田面积较大

截止到2014年末，全市的耕地总面积为369789公顷，多分布于11等、12等、13等别耕地，全市耕地平均质量等别为12.93，耕地总体质量较差。根据其坡度情况进行统计分析，其中≤15°耕地面积为181650公顷，占耕地总面积的50.48%；15-25°耕地面积为88946公顷，占耕地总面积的24.05%；＞25°耕地面积为94193公顷，占耕地总面积的25.47%，中低产田面积大。

三、耕地后备资源匮乏，开发难度大

2014年其他土地占全市土地总面积的2.72%，且大多开发难度大、土壤质量低、水利条件差、生态环境脆弱，不宜开垦为耕地。

四、城镇工矿用地及农村建设用地整理潜力大，整治难度不断加大

2014年，延安市人均城镇工矿用地面积175平方米，人均农村居民点用地面积达209平方米。全市建设用地粗放利用现象普遍，城镇工矿用地集约利用潜力及农村居民点整理潜力大，但整治面临的难度也大。一方面缺乏行之有效的低效闲置用地评定标准和退出惩处机制，另一方面农村建设用地整理工作面临拆迁难度越来越大、拆迁成本越来越高的问题，建设用地整治将面临严峻挑战。

第三节规划实施效益评价

一、经济效益

（一）保障了建设用地需求，促进了国民经济持续快速健康发展

规划实施期间，全市新增建设用地13709公顷，为经济社会发展提供了有效的用地保障。2005-2014年地区生产总值由370.62亿元增长到1386.09亿元；人均GDP由17670元提高到62714元；全社会固定资产投资由160.19亿元提高到1541.07亿元。可见，土地供给对国民经济持续、快速、健康、稳步发展的重要支撑作用。

（二）提高了资源利用效率，提高了土地产出

规划实施期间，通过优化配置城乡建设用地，保障必要的基础设施用地、加强建设用地空间管制等措施，大大提高了土地资源的利用效率，提高单位土地产出效益，单位建设用地二、三产业增加值从2005年的53.9万元/公顷提高到2014年的167.4万元/公顷。

二、社会效益

（一）促进了城乡统筹发展，提高了城乡居民收入

规划实施期间，由于土地利用结构调整与产业结构升级相互推进，全市城乡居民人均收入快速增长。城镇居民人均可支配收入由2005年的7471元提高到2014年的30588元；农村居民人均纯收入也稳步增长，由2005年的2195元提高到2014年的9779元。城乡居民收入的提高直接带动了城乡居民生活质量的改善。

（二）保护了耕地和基本农田，保障了粮食安全

规划实施期间，明确了全市耕地和基本农田保护目标及空间布局，严格控制建设占用耕地指标，有效保护了耕地和基本农田，确保了全市粮食产能的不断提高。为保持社会稳定起到了关键作用，为现代化农业的持续发展打下了良好的基础。

三、生态效益

（一）加强了生态环境保护

规划将部分具有重要生态价值的地区划定为生态环境安全控制区，并列入禁止建设区。区内主导用途为生态环境保护，严禁进行与生态环境保护无关的开发建设活动，原有的各种生产、开发活动逐步退出。规划实施期间，全市生态环境安全控制区面积达167655公顷。

（二）促进了生态环境建设

规划实施期间加大退耕还林还草的力度，规划期间已实施退耕还林面积130.59万亩，将25°以上质量地下的坡耕地全部还林还草，适度发展舍饲畜牧业，构建生态环境防护体系；加强水库及湿地资源等生态价值高的用地保护，划定自然保护区，对全市生态环境协调发展、促进生态环境建设发挥了重要作用。土地沙化得到有效遏制，风沙危害程度进一步降低，实现“治理大于破坏、生态环境状况良性循环”的目标。

第四节2014年土地利用现状

2014年末，全市土地总面积3703054公顷。其中农用地3526289公顷，建设用地75990公顷，其他土地100776公顷，分别占土地总面积的95.23%、2.05%和2.72%。

一、农用地

耕地总面积369789公顷，占农用地总面积的10.49%。全市耕地主要分布在安塞区、志丹县、宝塔区、子长县和延长县。

园地面积151110公顷，占农用地总面积的4.29%，主要分布在吴起县、洛川县和延川县。

林地面积2316063公顷，占农用地总面积的60.58%，主要分布在富县、黄龙县、宝塔区和甘泉县。

牧草地面积816735公顷，占农用地总面积的23.16%，主要分布在吴起县、志丹县、安塞区和子长县。

其他农用地面积52592公顷，占农用地总面积的1.49%，主要分布在宝塔区、延长县、吴起县和志丹县。

二、建设用地

城乡建设用地61437公顷，占建设用地总面积的80.85%，主要分布在宝塔区、延长县和洛川县。

交通水利用地13542公顷，占建设用地总面积的17.82%。

其他建设用地1010公顷，占建设用地总面积的1.33%。

三、其他土地

其他土地面积100776公顷，主要分布在延长县、志丹县和富县。其中水域22974公顷，自然保留地77829公顷，分别占其他土地总面积的22.77%和77.23%。

第三章调整完善规划目标

第一节经济社会生态发展目标

按照全面建成小康社会的目标要求，立足区位优势、资源禀赋、政治知名度、文化影响力、经济基础和综合发展趋势，推进延安市城镇体系特色化、产业体系高端化、生态文明产业化、体制机制改革纵深化，努力实现“圣地延安”、“生态延安”和“幸福延安”的发展目标。

规划到2020年，全市总人口将达到268万人，GDP将达到1800亿元；地方财政收入达到240亿元；全社会固定资产投资2400亿元以上；城镇化率达到65%，工业废水处理率不低于90%，城区、县城及重点镇生活垃圾无害化处理率达到90%，治理水土流失面积5000平方公里，森林覆盖率达50%。

第二节规划控制指标

一、耕地和基本农田

规划调整后，到2020年耕地面积不低于307134公顷（460.7万亩）。规划期间，基本农田保护面积不低于290667公顷（436.0万亩）。

二、建设用地

由于国土资源部关于低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点工作相关政策的调整，为了保障延安市“十三五”经济社会发展，延安市在省上原下达的新增建设用地规模的基础上增加省级预留指标334公顷（0.5万亩）。

规划调整后，到2020年建设用地总规模控制在81924公顷（122.9万亩）以内，城乡建设用地规模控制在66251公顷（99.4万亩）以内，城镇工矿用地规模控制在27555公顷（41.3万亩）以内，新增建设用地规模控制在21201公顷（31.6万亩）以内，其中2006-2014年新增10566公顷（15.8万亩），2015-2020年新增建设用地10635公顷（16.0万亩）；新增建设占用农用地规模控制在17224公顷（25.8万亩）以内，其中2006-2014年新增8558公顷（12.8万亩），2015-2020年新增建设用地8666公顷（13.0万亩）；新增建设占用耕地规模控制在12300公顷（18.4万亩）以内，其中2006-2014年新增建设占用耕地6674公顷（10.0万亩），2015-2020年新增建设占用耕地5626公顷（8.4万亩）。本次下达净增加建设用地5934公顷（8.9万亩），减量规划新增建设用地4700公顷（7.1万亩）。

三、土地集约利用

规调整后，到2020年人均城镇工矿用地控制在155平方米/人以内。

四、土地整治

规调整后，通过土地整治补充耕地义务量不低于12300公顷（18.4万亩），其中2006-2014年补充耕地义务量不低于6674公顷（10.0万亩），2015-2020年补充耕地义务量不低于5626公顷（8.4万亩）。

第四章调整的主要内容

第一节基本农田保护目标调整

按照基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则，本次调整完善我市基本农田保护目标在本轮规划指标343333公顷（515万亩）的基础上核减52666公顷（79.0万亩），调整后2020年基本农田保护面积为290667公顷（436.0万亩）。

基本农田保护目标核减以各县（区）本轮规划2020年基本农田保护目标为基础，综合考虑各县（区）自然经济社会发展情况、基本农田保护现状、纳入国家安排生态退耕范围内的基本农田、实施国家重大发展项目、脱贫攻坚和移民搬迁占用以及质量低下、零星分散、规模过小、不适宜耕作的基本农田等因素，初步确定各县（区）基本农田核减量，根据上级下达我市的基本农田核减量，再根据各县（区）25度以上陡坡耕地基本农田数量占比分配，最终确定各县（区）2020年基本农田保护目标。

根据省上确定的指标重点投向，我市基本农田保护目标核减主要方向为：

一、落实国家基本农田核减范围要求，核减基本农田中的林地、草地、未利用地等不符合划定要求的地类4386公顷（6.6万亩）；

二、核减脱贫攻坚、移民搬迁，实施国家重大发展战略、“十三五”规划重点建设项目占用基本农田13867公顷（20.8万亩）；

三、延河综合治理等生态环境保护需退出的基本农田3667公顷（5.5万亩）；

四、纳入国家生态退耕范围及部分25度以上坡耕地中的基本农田30746公顷（46.1万亩）。

第二节耕地保有量调整

本次调整完善我市耕地保有量指标在2014年现状耕地369789公顷（554.7万亩）的基础上核减62655公顷（94.0万亩），调整后2020年耕地保有量为307134公顷（460.7万亩）。

耕地保有量核减指标分解以各县（区）2014年现状耕地面积为基础，统筹考虑各县（区）规划期内耕地减少剩余量，已实施纳入国家新一轮退耕还林计划的耕地面积，延河生态综合治理区域、脱贫攻坚和移民搬迁需要，重大发展战略实施、“十三五”重点建设项目需要，以及25°以上坡耕地占比情况，初步计算出各县（区）耕地保有量需核减量。根据省厅下发我市的耕地保有量指标核减量，综合上述因素，结合各县（区）耕地后备资源情况，最终确定各县（区）2020年耕地保有量目标。

根据省上确定的指标重点投向，我市耕地保有量核减主要方向为：

一、纳入国家新一轮退耕还林计划的耕地34987公顷（52.5万亩）；

二、脱贫攻坚、移民搬迁和延河综合治理占用耕地10389公顷（15.6万亩）；

三、农业结构调整或灾毁、历时遗留问题等占用减少耕地1629公顷（2.4万亩）；

四、适当解决25°以上坡耕地退耕面积15650公顷（23.5万亩）。

第三节建设用地调整

按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度，本次调整完善我市建设用地指标在2014年现状建设用地75989公顷（114.0万亩）的基础上增加5934公顷（8.9万亩），调整后2020年建设用地规模为81924公顷（122.9万亩）。

建设用地规模指标分解主要在对城镇工矿用地、农村居民点用地和交通水利及其他用地分类全面进行测算和评估的基础上，按照各县（区）2006-2014年年均建设用地增长；同时综合考虑各县（区）地均GDP增长、城镇化率增长、节约集约用地、近五年年均供地率、规划建设用地剩余规模和补充耕地潜力，以及中省市重点项目布局等因素，综合确定各县（区）2015-2020年的新增建设用地规模。同时考虑三区九园、工业走廊、安塞、甘泉撤县设区、黄陵和子长撤县设市的实际情况，确定各县（区）2020年建设用地规模指标。

根据省级对我市新增加建设用地指标的主要投向要求，全市新增建设用地指标主要保障方向为：

一、红色文化产业基地200公顷（0.3万亩）；

二、高端能源化工建设350公顷（0.53万亩）；

三、三区九园、工业走廊安排指标1200公顷（1.80万亩）；

四、延安机场迁建、西延高铁、榆蓝高速、石门水库等中省的重点工程1500公顷（2.25万亩）；

五、交通、水利等基础设施，共计1350公顷（2.03万亩）；

六、民生工程、移民安置等，共计406公顷（0.61万亩）；

七、延河流域综合治理等生态环境保护项目，共计50公顷（0.08万亩）；

八、其他建设项目，共计544公顷（0.80万亩），

九、延安新区建设项目334公顷（0.5万亩）。

延安市各县（区）规划指标分解情况见附表3。

第四节土地利用结构调整

一、农用地

2014年全市农用地面积为3526289公顷，到2020年调整为3519682公顷；农用地面积占全市土地总面积的比重由2014年的95.23%调整到2020年的95.05%，规划期间，农用地面积净减6607公顷。

（一）耕地

从2014年的369789公顷，调整到2020年的307134公顷，占农用地面积比重由2014年的10.49%调整到2020年的8.73%，规划期间净减62655公顷。

（二）园地

从2014年的151110公顷，调整到2020年的153144公顷，占农用地面积比重由2014年的4.29%调整到2020年的4.35%，规划期间净增2034公顷。

（三）林地

从2014年的2136063公顷，调整到2020年的2188842公顷，占农用地面积比重由2014年的60.58%调整到2020年的62.19%，规划期间净增52779公顷。

（四）牧草地

从2014年的816735公顷，调整到2020年的806942公顷，占农用地面积比重由2014年的23.16%调整到2020年的22.93%，规划期间净减9793公顷。

（五）其它农用地

从2014年的52592公顷，调整到2020年的63620公顷，占农用地面积比重由2014年的1.49%调整到2020年的1.81%，规划期间净增11028公顷。

二、建设用地

2014年全市建设用地面积为75990公顷，规划到2020年调整为81924公顷，建设用地占全市土地总面积的比重由2014年的2.05%调整到2020年的2.21%，规划期间，建设用地面积净增5934公顷。

（一）城乡建设用地

从2014年的61437公顷，调整到2020年的66251公顷，占建设用地比重由2014年的80.85%调整到2020年的80.87%，规划期间净增4814公顷。

1.城镇用地

从2014年的13232公顷，调整到2020年的16381公顷，占城乡建设用地面积比重由2014年的21.54%调整到2020年的24.73%，规划期间净增3149公顷。

2.农村居民点用地

从2014年的38297公顷，调整到2020年的38696公顷，占城乡建设用地面积比重由2014年的62.34%调整到2020年的58.41%，规划期间净增399公顷。

3.采矿用地

从2014年的9908公顷，调整到2020年的10989公顷，占城乡建设用地面积比重由2014年的16.13%调整到2020年的16.67%，规划期间净增1081公顷。

4.其他独立建设用地

从2014年的0公顷，调整到2020年的185公顷，占城乡建设用地面积比重由2014年的0.00%调整到2020年的0.28%，规划期间净增185公顷。

（二）交通水利用地

从2014年的13542公顷，调整到2020年的14588公顷，占建设用地比重由2014年的17.82%调整到2020年的17.81%，规划期间净增1046公顷。

（三）其他建设用地

从2014年的1010公顷，调整到2020年的1085公顷，占建设用地比重由2014年的1.33%调整到2020年的1.32%，规划期间净增75公顷。

三、其他土地

从2014年的100776公顷，调整到2020年的101448公顷，占城乡建设用地面积比重由2014年的2.72%调整到2020年的2.74%，规划期间净增672公顷。

第五节土地利用布局优化

土地利用布局优化严格坚持集约节约用地的要求。依据规划确定的各类用地的控制总量，实行用地布局的功能区控制和空间管制。在城市周边、交通沿线划定基本农田保护区并实行永久保护；建设用地布局要严格落实国家“十三五”内单位GDP建设用地下降20%的目标任务。实行建设用地布局和结构控制，以土地利用总体规划统筹各区域、各业发展用地，强化产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设等相关规划与土地利用总体规划的衔接；实行有保有控的产业用地政策，优先安排保障性住房和农民住房、环保、医疗卫生和现代服务业用地，合理安排重点能源、交通、水利等基础设施项目用地，支持战略性新兴产业和高技术、高附加值、低消耗、低排放的新产业、新工艺、新产品项目用地；统筹安排城乡建设用地增减挂钩和盘活存量建设用地；鼓励符合条件的地区开展工矿废弃地复垦调整利用。

一、优先安排耕地和基本农田

规划期内，严格落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚守18亿亩耕地红线。依据最新年度耕地质量更新评价成果，优先安排耕地，合理布局基本农田，划定基本农田集中区。将国家和地方人民政府确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，集中连片、有良好水利设施的耕地，有良好水保设施耕地，交通沿线、城镇工矿、集镇村周边的耕地，水田、水浇地等高级别的耕地，已经验收合格的土地开发复垦新增的优质耕地等，划入基本农田。

我市地处黄土高原丘陵沟壑区，优质农田不多，基本农田最好的土地就是川道、沟道耕地，主要有：洛河川、杏子河川、秀延河川、南泥湾、宜川等。总之，目前我市基本农田数量已完成规划目标，“十三五”期间在基本农田保护面积不低于290667公顷（436.0万亩）的基础上，将基本农田坡度大于25度的低质量耕地进行调出，将川沟好地上的非耕种土地腾出来，全面用于粮食和蔬菜生产，发挥良田的生产效益，提高耕地质量。

二、优化城镇工矿用地

（一）城镇用地的布局

科学调整行政区划，有序推进安塞、甘泉撤县设区，培育“一城三区”的中心城市。适时推进子长、黄陵撤县设市，北连呼包银榆经济区，南接关天经济区，将其打造成为与中心城市空间上相呼应、功能上相补充的城市副中心。形成“一主两副”为主干，辐射带动8个县城、35个重点镇的城镇发展新格局。

“一主两副”：“一主”即市域中心城市；“两副”即由子长市和黄陵市组成的市域副中心城市。

全市城镇发展重点以市县中心城区为主导，大力发展重点镇，提升小城镇吸纳能力，构建中心城区、县城、重点镇、小城镇协调发展的城镇化发展格局。形成"市域中心城市—市域副中心城市—县域中心城市—重点镇—一般镇"五级城镇等级结构体系。

（二）农村居民点布局

按照社会主义新农村建设的要求，引导人口规模小、交通条件不便、存在地质安全隐患、生存环境差的基层村逐渐向条件良好的中心村和城镇集中。按照“利于生产、便于生活、集中布局、节约集约”的原则，“减少自然村、限制一般村、扩建中心村”，积极推进农村居民点的整理，整合村镇建设用地。结合生态移民搬迁和扶贫移民搬迁工程、新农村建设以及各区县村庄布点规划，对市域现状农村居民点采取整治、改造、迁并、整合的方式，合理布局农村居民点。规划若干处1000人以上的农村居民集中安置区，妥善安置和合理引导需搬迁整合的村庄村民，向集中居民点集中。

对现有人口在100人以下的规模较小的、发展条件过差的村庄，原则上予以适当撤并，逐渐引导人口向其他人口规模较大、发展条件好的中心村或其他村庄转移，引导人口合理集聚，改善农村居民点分散布局现状。

对位于自然保护区、风景名胜区、行洪区、滞洪区的村庄，逐步进行搬迁撤并；对存在地质灾害威胁、受地形限制交通条件难以改善的村庄，逐渐缩小规模，向交通条件好的村庄转移。

（三）重点工业园区用地布局

以延北绿色能源化工园区、延南绿色能源化工园区、延安经济技术（高新技术）开发区和县域工业园区为载体，大集团引领，大项目支撑，园区化承载，集群化推进，形成多点带动、多元支撑的工业产业格局。依托“三区九园”，重点建设子长煤电工业园区、延川油煤气盐综合利用园区、延长油气盐综合利用园区、富县煤油气综合利用园区、洛川石油化工园区、黄陵煤化工循环经济园区，形成总产值1700亿元六大能源化工园区，持续发力，久久为功，推动工业转型升级、提质增效。

规划期间，积极引导产业向园区集中，形成由不同层次园区构成的工矿用地利用格局。

三、保障基础设施用地

（一）交通运输用地

按照全面建成小康社会的总体要求，围绕部省“十三五”综合交通运输发展目标，结合我市经济社会发展实际，“十三五”期间实现“六通”的发展目标，即县县通高速，县县通铁路，市级以上重点镇通二级路，具备条件的建制村通硬化路，村村通班车，村村通邮政。

公路：按照扩能、延伸、加密要求，建成包茂高速黄延第二通道，加快榆林至蓝田（延安段）、吴起至定边、吴起至陕甘界、清涧经子长至安塞、牛庄至姚店、延安经南泥湾至壶口等高速公路建设，形成“三纵两横一连一环”高速公路网络，实现“县县通高速”。新建和改建沿黄公路、子长至靖边界、富县至陕甘界、黄陵至咸阳界等一批干线公路，新建和改造干线公路900公里、农村公路5000公里，“十三五”末，全市普通国道二级及以上突破90%，普通省道二级及以上突破45%。

铁路。加快建设蒙华铁路延安段、包西高速客运专线、延安至银川铁路连接线和黄陵经洛川、黄龙至华阴城际铁路，推进兰州经延安至太原、银川经延安至郑州、青岛经延安至兰州高速客运，延安经志丹、吴起至银川西部南北大通道及能源化工园区配套专支线建设，谋划建设延安城市轨道环线，形成“四纵五横两辐射一枢纽”干支线联网格局，实现县县通铁路，打造以高铁客运专线为主的铁路综合枢纽。

航空：建成投用延安新机场，加密和增开航线航班，实现与全国主要省会城市通航。谋划建设黄陵、子长、宜川壶口、延川乾坤湾等通用机场，加快低空飞行服务站配套基础设施建设，提高区域性空港运输能力。

水运：建设延川、延长、宜川三个港区；打造黄河风情水上游和宝塔、志丹、安塞、吴起四区县库区生态游精品航线。

（二）其它基础设施用地

水利设施用地主要实施重点水源、城乡供水、重要河流综合整治、农田水利、水土保持五大工程，建成南沟门水库、黄河引水工程，新建王瑶水库加坝、楼坪中型水库等一批骨干水源工程和小型水库，启动实施引洛济延永宁山及石门两处跨流域调水工程，推进龙安水库、古贤水库前期；能源设施用地主要为煤矿、油煤气综合利用和加工转化、华能延安电厂一期、大唐延安电厂、风力发电光伏发电、天然气能源工业项目；电力设施用地以建设330kv输变电工程、110kv输变电工程和国家电网750kv超高压输变电工程为主；环保设施用地以各县区及工业园区工业固体废物处理厂、污水处理厂、垃圾处理场及环保设施建设为主。

四、设定国土生态屏障网络用地

全市国土生态屏障体系主要由自然保护区、森林公园、水源保护区、河流水系和湿地、地质灾害易发区构成。

（一）严格保护水源地、湿地等重要生态用地

全市水源匮乏，水源安全关乎全市221.43万人口（2014年）用水安全问题。规划期内要大力加强水源地保护，严格控制水源保护区核心地带的开发活动，地下水源保护区要限制城镇发展，控制污染物的排放，禁止不合理的矿产开发活动。市域现有1处湿地列为国家级湿地、5处湿地被列入全省重要湿地名录，包括南泥湾国家湿地公园、陕西黄河湿地、陕西清涧河湿地、延安延河湿地、陕西北洛河湿地、延安葫芦河湿地，保护面积24954公顷（37.43万亩）。规划期内要进一步加强对湿地的保护，充分发挥湿地在蓄洪防旱、控制污染、调节气候和美化环境等方面的作用，禁止湿地区域的开发建设活动，防治污染。

（二）加强自然保护区建设，严格保护乡土生物栖息地

全市现有子午岭、黄龙山褐马鸡国家级自然保护区2个，陕西延安柴松省级自然保护区，劳山、蟒头山、延安国家级森林公园3个，黄龙山、桥山、桥北山、九吾山、吴起退耕还林省级森林公园5个。规划期间要进一步完善保护区建设，强化保护区功能，保护生物多样性；发挥土地的生态服务功能，适度开发生态农业、旅游休闲产业，控制不合理的开发建设，并注重环境保护。

（三）依托“三山两河”，构筑中心城区生态网络骨架

“滚滚延河水，巍巍宝塔山”构成了全市中心城区独有的景观风貌。宝塔、清凉、凤凰山三山对峙，延河、南川河绕城东去。规划期间，实施“三山两河”治理工程，提升全市的城市品位和形象。以凤凰山、宝塔山、清凉山上的常青树形成绿色格调，实施引黄济延工程改善延河水质。“三山两河”的生态格局，既是全市的天然屏障也构成了中心城区生态网络的基本骨架，为全市的国民经济持续健康发展奠定了优越的生态基础。

五、拓展农业生产和城乡绿色空间

根据现代特色农业的发展潜力，按照土地适宜性合理安排农、林、牧业用地布局。引导园地向立地条件适宜的丘陵、台地和荒坡地发展；保护林地资源，因地制宜对林业进行空间布局；保护和合理利用草地。规划期间，结合土地利用总体规划调整基期年（2014年）数据，到“十三五”期末，全市林地、园地面积分别增加52779公顷和2034公顷，牧草地面积减少9793公顷。城乡绿色空间得到有效拓展，农用地的生产、生态、景观、隔离的综合功能得到充分发挥。农用地和建设用地布局协调，城镇之间规划一定规模、布局合理的农地、水面等生态空间，防止城镇盲目扩张，促进土地生态环境更加美好。

（一）林地布局

规划期间，重点完成天然林资源保护和退耕还林两个重大工程。规划至2020年，林业用地面积增加到2188842公顷，主要布局在富县、黄龙县、宝塔区、甘泉县、志丹县和黄陵县。

（二）园地布局

规划至2020年，园地面积将增加到153144公顷，主要布局在洛川县、宝塔区、富县、宜川县和延川县，其中新增园地分布在新增园地主要布局在甘泉县、安塞区、富县、宜川县以及延长县。

（三）牧草地布局

规划至2020年，规划期内牧草地面积适当减少，减少至806942公顷。主要布局在吴起县、子长县、延长县及志丹县。

六、构建土地利用景观风貌

规划期内，稳定南部黄土地貌、东部黄河流域湿地、西部子午岭及蟒头山森林公园等自然景观风貌，顺应自然地貌形态，预留乡土植物群落生长和培育的用地空间，有效保护合理利用自然景观资源，发挥自然景观用地和多重功能，构建良好的土地利用景观风貌。

限制沿铁路、公路等交通沿线的开发建设，严防地质灾害的发生。加强沿河流、道路为主轴的生态廊道建设，促进城乡建设用地集中布局，提升河流、道路沿线的景观风貌。将大面积连片基本农田、优质耕地、园地、林地和牧草地连片保护和利用、穿插合理分布，保证重要视点之间的视觉通廊开敞；调整不合理土地利用类型和布局，实现景观修复和再造。

依据全市深厚的文化积淀和众多的革命历史遗迹与人文景观，保护红色革命圣地人文历史景观，保留重要文化线路，优化和布局特色黄土风情景观，形成多样化的人文景观系统。

第五章永久基本农田划定

第一节划定工作要求

坚持优进劣出，划优划足，提升质量的原则，结合粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和现代农业园区建设，做到划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护。

划入的耕地主要为：土地整治和高标准农田建设后的耕地；质量等别和地力等级达到本市（县）平均水平以上的耕地；城市周边、交通沿线和平原坝区的优质耕地。除实施国家重大发展战略、“十三五”重点建设项目难以避让的以外，其他优质耕地均划入基本农田实行永久保护。

现状基本农田调出的主要为：国务院批准的新一轮退耕还林还草方案中计划退耕还林的耕地；严重污染无法治理的耕地；自然灾害和生产建设活动严重损毁无法复垦的耕地；现状是未利用地和质量不符合要求的其他农用地；建设占用、无法恢复和依法处理的建设用地；在确保全域永久基本农田保护目标任务完成的前提下，零星分散、规模过小、不易耕作、质量较差等不宜作为永久基本农田的耕地；现状为林地、草地、盐碱地等不能耕种的土地。

第二节城市周边永久基本农田划定

延安市城市周边永久基本农田划定面积9573公顷（14.36万亩），其中耕地面积8923公顷（13.38万亩），占划定总面积的93.21%；园地面积650公顷（0.98万亩），全部为保留的已有基本农田，占划定总面积的6.79%。划定耕地中的水浇地面积240公顷（0.36万亩），占划定耕地面积的2.69%；旱地面积为8683公顷（13.02万亩），占划定耕地面积的97.31%。城市周边划定的永久基本农田的耕地坡度≤15°面积为4935公顷（7.40万亩），占城市周边基本农田耕地的55.31%；15°~25°面积为2506公顷（3.76万亩），占城市周边基本农田耕地的28.08%；≥25°面积为1482（2.22万亩），占城市周边基本农田耕地的16.61%。各县（区）城市（镇）周边永久基本农田划定面积为宝塔区551公顷（0.83万亩），延长县228公顷（0.34万亩），延川县106公顷（0.16万亩），子长县756公顷（1.13万亩），安塞区1955公顷（2.93万亩），志丹县955公顷（1.43万亩），吴起县3304公顷（4.96万亩），甘泉县400公顷（0.60万亩），富县453公顷（0.68万亩），洛川县50公顷（0.07万亩），宜川县148公顷（0.22万亩），黄龙县301公顷（0.45万亩），黄陵县365公顷（0.55万亩）。

城市周边永久基本农田划定后，各县耕地的集中连片程度均有不同程度的提高，基本农田与河流、山体、绿化带等共同形成了城市开发实体边界，优化了城市空间格局，引导城市组团式、串联式、卫星城式发展。

第三节全域永久基本农田划定

永久基本农田划定后，全市基本农田保护面积为290667公顷（436.00万亩），完成了上级下达延安市基本农田保护目标。其中宝塔区23708公顷（35.56万亩），延长县26399公顷（39.45万亩），延川县14176公顷（21.26万亩），子长县13968公顷（20.95万亩），安塞区21301公顷（31.95万亩），志丹县31278公顷（46.92万亩），吴起县30059公顷（45.09万亩），甘泉县16723公顷（25.08万亩），富县28256公顷（43.88万亩），洛川县35005公顷（52.51万亩），宜川县25464公顷（38.20万亩），黄龙县10293公顷（15.44万亩），黄陵县13137公顷（19.71万亩）。基本农田主要布局在洛川县、富县中东部、延长县、延川县和宜川县北部，宝塔区北部，及志丹县、吴起县和子长县。

永久基本农田中，耕地220001公顷（1.15万亩），园地70665公顷（106.00万亩）；坡度小于15°的有132120公顷（198.18万亩），坡度15-25°的58921公顷（88.38万亩），坡度大于25°的28960公顷（43.44万亩）。基本农田中耕地平均质量等为12.85。永久基本农田划定后，小于15°的耕地占基本农田的比例从51.80%提高至60.05%，大于25°的耕地占基本农田比重由22.38%下降至13.16%。基本农田平均质量等别从12.91等提高至12.85等，永久基本农田划定前后，质量有明显提升。

第四节基本农田整备区

在落实全域基本农田划定任务290667公顷（436.00万亩）的基础上，要求有条件的县（区）划定基本农田整备区，基本农田整备区主要用于解决规划期内补划不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，包括难以确定用地范围的交通、水利等线性工程用地，不宜在城镇村建设用地范围内建设，又难以确定选址的独立建设项目。基本农田整备区作为补充基本农田的后备资源，将优先安排土地整治项目，推动零星耕地整合归并，提质改造，满足基本农田占用补划的数量和质量要求。根据延安市重点建设项目布局及现状耕地情况，全市共划定基本农田整备区1468公顷（2.20万亩），各县（区）均有分布，主要布局在宝塔、延长、富县、吴起、洛川等基本农田分布较为集中的县（区）。

第六章土地利用功能区、建设用地管制区与“三线”划定

第一节土地利用功能区

根据延安市划定的生态保护红线、永久基本农田保护红线和城乡扩展边界，以土地适宜性评价为基础，同时结合区域内土地资源特点和社会经济发展需要，按规划主导共划定八个土地利用功能区，主要包括基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业发展区、牧业发展区。

一、基本农田集中区

本区域是粮、油、菜、果等农产品的主产区和重要生产基地，规划期间，应提高土地生产能力。

规划调整后本区域划定面积289567公顷，占全市土地总面积的7.82%，相比调整前的333504公顷减少了43937公顷。

二、一般农业发展区

本区域以综合发展种植业、林果业、畜牧业为主，应加大区内低产田改造与水土流失治理，提高土地生产力，逐步将耕作层未破坏的园地、林地、养殖用地调整为耕地。

规划调整后本区域划定面积902184公顷，占全市总面积的24.36%，相比调整前的963571公顷，减少了61387公顷。

三、城镇村发展区

本区域是城市、城镇开发建设与产业集中布局的重点区域。主要安排在宝塔区中部、保安镇等12个县城及旦八镇等35个重点镇等乡镇。

规划调整后本区域划定面积27556公顷，占全市总面积的7.50%，相比调整前的261556公顷，增加了16000公顷。

四、独立工矿区

本区域是采矿、能源、化工和环保等建设用地集中布局的区域。主要安排在黄陵县西部川道以及东部与洛川交界、富县中部、子长北部等区域。

规划调整后本区域划定面积3783公顷，占全市总面积的0.10%，相比调整前的3147公顷，增加了636公顷。

五、生态环境安全控制区

主要包括延河、洛河等河流，黄龙县尧门水库、富县大申号水库、洛川县拓家河水库和银河水库、延川县文安驿川水源地及东北部的地质灾害高易发区、子长县中山川水库和红石峁沟水源地、宜川县木头沟水库、延长县烟雾沟和西河子沟水源地及中部的地质灾害高易发区、黄陵县郑家河水库以及黄河流域湿地等。

规划调整后本区域划定面积167655公顷，占全市总面积的4.53%，与调整前的面积相同。

六、自然与文化遗产保护区

本区域是对生态环境、自然与人文景观、自然和历史文化遗产实施重点保护的区域。自然保护区主要包括富县西部子午岭自然保护区和柴松自然保护区、黄龙县黄龙山褐马鸡自然保护区、黄龙县南部黄龙山天然次生林自然保护区等；森林公园主要包括甘泉县东部劳山国家森林公园、宜川县东部蟒头山国家森林公园、黄龙县黄龙山森林公园、富县西部桥北任家台森林公园、黄陵县西部桥山森林公园等；风景区主要包括宜川县东部黄河壶口瀑布风景区、黄陵东部黄帝陵庙保护区等以及南泥湾、枣园、瓦窑堡等革命旧址。

规划调整后本区域划定面积247306公顷，占全市总面积的6.68%，与调整前的面积相同。

七、林业发展区

本区域是对全市林业用地实施重点保护的区域。

规划调整后本区域划定面积916790公顷，占全市总面积的24.76%，相比于本轮规划的806567公顷，增加了110223公顷。

八、牧业发展区

本区域是对全市牧业用地实施重点保护的区域。

规划调整后本区域划定面积626942公顷，占全市总面积的16.93%，相比于本轮规划的637250公顷，减少了10308公顷。

第二节建设用地管制区

按照保护资源环境优先和节约集约用地的要求，依据延安市域内划定的生态保护红线、永久基本农田保护红线和建设用地扩展边界，结合建设用地空间布局安排，同时与土地用途分区相衔接，与规划主要控制指标相协调，划定四个建设用地管制区，即禁止建设区、允许建设区、有条件建设区和限制建设区。

一、允许建设区

（一）区域范围

允许建设区是指城乡现状建设用地所在的主要区域，主要包括中心城区、各镇区、各类开发区（园区）、农村居民点等。

规划调整后本管制区总面积为68251公顷，占全市土地总面积的1.84%，相比调整前的60306公顷，允许建设区面积增加了7945公顷，占全市土地总面积的比重增加了0.21%。

（二）管制规则

1.区内新增建设用地受规划指标和年度计划指标约束，应统筹增量保障与存量挖潜，促进土地节约集约利用；

2.规划实施过程中，允许建设区的空间布局形态和建设用地规模边界可依新增城乡建设用地的落位进行动态调整，但不得突破建设用地扩展边界范围。

3.允许建设区边界（规模边界）的调整，须报规划审批机关同级国土资源管理部门审查批准。

二、有条件建设区

（一）区域范围

有条件建设区是在允许建设区之外划定的规划期内用于新增城、镇、村或工矿建设用地规划选址的主要区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的主要预期用地区。主要布局中心城区、12个县城所在镇、35个重点镇以及大型工矿建设项目区等允许建设区周围。

规划调整后本管制区总面积为16497公顷，占全市土地总面积的0.45%，相比调整前的9046公顷，有条件建设区面积增加了7451公顷，占全市土地总面积的比重增加了0.20%。

（二）管制规则

1.在不突破规划建设用地规模控制指标的前提下，有条件建设区内土地可以用于城乡建设用地的布局调整，依程序办理建设用地审批手续，同时相应核减允许建设区用地规模；

2.规划期内建设用地扩展边界原则上不得调整，如确需调整按规划修改处理，应严格论证，并报规划审批机关批准。

三、限制建设区

（一）区域范围

限制建设区是指除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区以外的区域，是城、镇、村或工矿建设空间与生态保护空间的缓冲隔离带，主要包括耕地、园地和林地等用地类型。

规划调整后本管制区总面积为3169066公顷，占全市土地总面积的85.58%，相比调整前的3184462公顷，限制建设区面积减少了15396公顷，占全市土地总面积的比重减少了0.42%。

（二）管制规则

1.区内土地主导用途为农业生产空间，是发展农业生产，开展土地整治和永久基本农田建设的主要区域；

2.区内禁止城镇和大型工矿建设、限制村庄和其他独立建设；

3.规划中未列明，但规划期内确需实施的建设项目，如需占用限制建设区，必须依据相关规划，经严格论证，论证通过后，方可依程序办理建设用地审批手续。

四、禁止建设区

（一）区域范围

禁止建设区是指国家级、省级自然保护区和森林公园、饮用水源保护区、地质灾害高易发地区和风景旅游用地核心区等具有特殊保护需要，必须加以重点保护的区域，主要包括王瑶水库、中山川水库等水库、柴松自然保护区、黄龙山褐马鸡省级自然保护区、劳山森林公园、枣园革命遗址等以及安塞区镰刀湾-化子坪区段、子长县石家湾-瓦窑堡-马家砭区域、延川县清涧河以西永坪-贺家湾-马家河区段、黄陵县店头镇沮河河谷区、宜川县英旺-壶口景区-新市河-云岩区段等地质灾害高发区。

规划调整后本管制区总面积为449231公顷，占全市土地总面积的12.13%，与调整前的面积相同。

（二）管制规则

1.区内土地的主导用途为生态与环境保护以及历史文化遗址保护，严格禁止与主导功能不相符的各项建设；

2.区内影响自然和人文景观保护的其它用地，应按要求调整到适宜的用地区；

3.除法律法规另有规定外，规划期内禁建边界不得调整。

第三节与“三线划定”的衔接

一、永久基本农田保护红线

永久基本农田保护红线的划定，主要与“十三五”规划、土地利用总体规划、农业发展规划等进行衔接，在各类规划协调统一的基础上，按照耕地分布地域、集中连片度、质量等别等综合条件划定永久基本农田范围，保证划定的基本农田能得到长久保护。

按照国家对土地利用总体规划调整完善和永久基本农田划定工作的安排部署，我市在此次土地利用总体调整完善工作中，充分与永久基本农田划定工作相衔接，以永久基本农田保护红线区域确定我市基本农田集中区。我市永久基本农田保护红线区域面积为290666公顷，主要分布在洛川县中南部地区、富县东部和北部川道地区、宜川县中东部地区、黄陵县西南部川道地区、延川县东北部地区。

突出保护永久基本农田，划定永久基本农田保护红线，进一步强调永久基本农田用途管制措施。基本农田保护红线中的管制规则为：

（一）区内土地主要用作永久基本农田和直接为永久基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林及其他农业设施；区内的一般耕地，应参照永久基本农田管制政策进行管护；

（二）严禁占用区内永久基本农田进行非农建设，禁止在永久基本农田上建房、建窑、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动。

二、生态保护红线

生态保护红线区是生态功能极重要、生态环境极敏感、具有特殊保护的地区。土地利用总体规划调整完善中，结合环保部门关于环境保护规划的相关内容，将生态保护重点区域落实到本次土地利用总体规划的禁止建设区内，严格保护管控区内的自然资源、生态环境和文化遗产，严格控制人为因素对自然生态的干扰和破坏。

生态保护红线区规模449231公顷，范围主要包括子午岭自然保护区和柴松自然保护区、黄龙山褐马鸡自然保护区、黄龙山天然次生林自然保护区、劳山国家森林公园、蟒头山国家森林公园、黄龙县黄龙山森林公园、黄陵县西部桥山森林公园、壶口瀑布风景名胜核心区、南泥湾国家湿地公园、陕西黄河湿地、陕西清涧河湿地、延安延河湿地、陕西北洛河湿地、延安葫芦河湿地、王瑶水库、中山川水库、红石峁沟水源地以及安塞区镰刀湾-化子坪区段、子长县石家湾-瓦窑堡-马家砭区域、延川县清涧河以西永坪-贺家湾-马家河区段、黄陵县店头镇沮河河谷区、宜川县英旺-壶口景区-新市河-云岩区段等地质灾害高发区等，这些区域同时列入土地利用总体规划的禁止建设区。主要生态保护项目见下表6-1。

表6-1延安市重要生态保护项目表

按照严格保护、严禁开发、严控建设、严抓管理的原则实行空间管制，严格保护管控区内的自然资源、生态环境、文化遗迹，严格控制人为因素对自然生态的干扰与破坏，严禁不符合规定的任何项目开发活动，严格监管开发、建设、利用、保护等各个环节，符合主导功能的土地开发建设行为必须经过严格的前期评估和论证，制定预防和减轻不良影响的对策措施，有效保护其生态功能。

三、建设用地扩展边界

建设用地扩展边界在建设用地适宜性评价、新增建设用地需求分析以及与城市总体规划等其他相关规划协调的基础上，根据城乡建设用地规模控制指标，确定建设用地扩展边界。本区域面积为84748公顷，主要包括中心城区和各县城、重点镇等。

建设用地扩展边界的划定，实现规划由“指标分解型”向“空间管控型”转变，促进区域用地科学合理的布局。区内管制规则为：

（一）区内土地主要用于城镇、农村居民点建设，具体用途应与经批准的城市、建制镇、村庄和集镇规划相衔接；

（二）区内土地以内涵挖潜和规模控制为主，应积极鼓励引导盘活存量，促进土地节约集约利用；

（三）区内农用地在批准改变用途之前，应当按原用途使用，不得抛荒。

第七章中心城区土地利用规划布局

第一节中心城区性质

延安市是国家晋陕蒙能源战略后备基地的重要组成部分，是中国革命圣地、国家历史文化名城，是我国西北部地区生态环境建设重点地区，是陕西省重要的经济增长极，是陕北地区以商贸、旅游、工业为主的综合性中心城市。

全市中心城区为面向区域服务的集行政管理、金融商贸、商务办公、信息服务、展览、文化娱乐、旅游服务、传统商业等功能为一体的政治经济服务中心。

第二节城市规划区范围及规模

根据《延安市城市总体规划（2013 - 2030年）》，延安市城市规划区范围：宝塔区的枣园镇、河庄坪镇、桥沟镇、李渠镇、姚店镇、柳林镇、蟠龙镇、青化砭镇、甘谷驿镇、南泥湾镇、临镇镇、川口乡、万花乡、官庄乡、元龙寺乡、松树林乡、冯庄乡、麻洞川乡，安塞县的真武洞镇、沿河湾镇、建华镇、王窑乡，甘泉县的城关镇、劳山镇，总面积约3704.5平方公里。

第三节中心城区规划范围

根据“总体稳定、局部微调”的原则，本次规划调整完善中心城区范围继续沿用本轮规划范围，中心城区规划范围包括宝塔区的河庄坪镇、枣园镇、李渠镇、姚店镇、桥沟镇（包括宝塔山街道、南市街道、凤凰山街道）、柳林镇、川口乡、万花山乡，共八个乡镇。区域总面积118605公顷。

第四节中心城区发展方向

通过国家低丘缓坡试点工作的大力实施，全力推进中心城区中疏外扩战略，拉大城市框架，拓展城市发展空间。

一、疏散老城区：一是疏散老城区建筑密集程度，扩大城市交通用地面积，有效缓解交通拥堵。二是保护红色革命纪念地，疏散纪念地周边居民建筑，扩展纪念地周边保护区域，整治周边环境，发展红色旅游，还革命圣地本色。三是改善基础设施，扩大城市绿化、公共卫生、休闲娱乐、停车区用地面积，方便居民生活需要。

二、拓展新城区：加大平山造地、上山建城力度，在市城区北部、东部大幅度拓展城市用地空间，接纳老城区疏散人群，建设最具现代标准的城市新区。在国家原批准的12平方公里的基础上，二期批准了13.53平方公里，作为低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，全力打造陕北地区现代化新型城市，从根本上改变延安地域狭小的城市空间。

三、建设开发区：以姚店镇为中心，建设以工业为主的经济技术开发区，建成全市新的经济增长点。

四、发展文化区：积极发展河庄坪片区，建设延安新型文化产业园区，建成圣地河谷。

第五节中心城区建设用地空间管制

一、允许建设区

允许建设区包括现状建设用地和新增建设用地，现状建设用地主要分布在老城区，新增建设用地主要分布在新区、姚店和河庄坪等区域。该区域总面积8741公顷，占中心城区控制范围土地总面积的8.85%。

二、有条件建设区

主要分布在姚店镇、枣园镇等地区。该区域总面积2186公顷，占中心城区控制范围土地总面积的1.84%。

三、限制建设区。

限制建设区主要分布在西部和南部地区。该区域总面积105038公顷，占中心城区控制范围土地总面积的88.56%。

四、禁止建设区。

主要包括三山两河以及延安森林公园等地区。该区域总面积890公顷，占中心城区控制范围土地总面积的0.75%。

第八章土地整治安排

第一节总体安排

规划期间通过土地整治增加耕地12300公顷，其中土地整理增加耕地4000公顷，土地复垦增加耕地4741公顷，土地开发增加耕地3559公顷。

第二节土地整治重点区域

依据延安市自然社会经济条件、土地资源开发利用途径和后备资源潜力等因素，规划期内将全市土地整治区域划分为五大重点区域。

一、延河中游土地开发重点区域

该区域主要结合小流域治理，以开发坡度在15°以下的宜农荒草地为主要方向，土地开发占增加耕地面积的78.9%，土地整理占21.1%。主要分局在宝塔区范围内。

二、洛河流域土地整理重点区域

该区域以洛河两岸耕地整理为主要方向，改造中低产田为高产农田，提高耕地质量。主要分布在市域内洛河流域中上游的甘泉、富县、洛川和黄陵县的耕地带状分布区。土地整理占增加耕地面积的75.4%，土地开发占15.7%，土地复垦占8.9%。

三、白于山土地开发整理综合重点区域

该区域主要结合小流域治理，以耕地整理和荒草地开发为主要方向。主要分布在安塞、吴起及志丹县部分区域。土地整理占增加耕地面积的52.2%，土地开发占43.3%，土地复垦占0.5%。

四、黄河沿岸土地开发整理综合重点区域

该区域以耕地开发、整理为主要方向，主要分布在子长、延长、延川、宜川4县部分区域。土地开发占增加耕地面积的43.1%，土地整理占42.1%，土地复垦占14.8%。

五、黄龙山土地开发重点区域

该区域以土地开发为主，开发坡度在15°以下的宜农荒草地。主要分布在黄龙县域，土地开发占增加耕地面积的95.8%，土地整理占2.3%，土地复垦占1.9%。

第九章重点建设项目

第一节能源化工重点建设项目

能源化工重点建设项目共安排新增建设用地441公顷。

第二节交通重点建设项目

交通项目安排新增建设用地7762公顷，同时结合铁路站点布局，统筹供地能力、市场容纳能力、投融资规模，积极做好铁路综合开发用地的服务保障。

第三节水利重点建设项目

水利重点项目安排新增建设用地135公顷。

第四节电力重点建设项目

电力项目安排新增建设用地363公顷。

第五节环保、旅游重点建设项目

环保、旅游重点项目安排新增建设用地218公顷。

第六节其他重点建设项目

其他重点项目安排新增建设用地1038公顷。

根据国家的发展战略，“十三五”期间大力推进“国家宽带战略”。推进“信息延安”建设，实现信息化基础设施五大工程，完善信息基础网络设施，推进两化深度融合，打通信息“通道”，实现与北京光纤、西安国干网直连，加强农村信息化加速，深化电子政务应用，推进社会信息化和服务业信息化建设，提升网络与信息安全水平，基本建成覆盖城乡、服务便捷、融合安全的信息基础设施。

规划指标保障宽带建设的用地需求，为建设基站、信号塔等必备的基础设施预留一定的用地规模。将分布零散、面积较小的基站、信号塔等作为点状重点建设项目，统一预留用地指标。

第十章保障措施

第一节完善耕地保护政策和机制

健全耕地保护补偿制度，充分调动农民保护耕地的积极性与主动性。加强和改进耕地占补平衡，综合运用多种政策平台，多措并举，严格落实耕地占一补一、占优补优，严格耕地占补平衡实施监管，坚决防止补充数量质量不到位的问题。以提高耕地产能为目标，总结地方经验、完善政策措施，全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作。实施耕地质量保护与提升行动，加强耕地内在质量建设，实现“藏粮于地”。要依据土地利用总体规划，编制实施各级土地整治规划，大力推进高标准农田建设。

第二节健全土地节约集约利用机制

加强相关规划与土地利用总体规划的协调衔接，相关规划在土地利用上的安排应符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局。以二次调查成果、土地利用总体规划和城市（镇）总体规划为基础，加快划定永久基本农田、城市开发边界和生态保护红线，推进“多规合一”。加强批而未征、征而未供土地的盘活利用。总结完善并推广有关经验模式，全面实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策。建立城镇低效用地再开发激励机制，规范推进工矿废弃地复垦利用和低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用，严禁随意侵占或破坏林地、草地等生态用地。

第三节加大生态保护力度

把节约放在优先位置，进一步严格土地用途管制，控制耕地、林地、草地等转为建设用地，以最少的土地资源消耗支撑经济社会持续发展。在土地利用总体规划实施管理中，把生态文明建设放在突出位置，优化国土空间开发格局，统筹协调城乡结构和空间布局，继续推进退耕还林还草、天然林保护等生态建设工程，加快实施国土综合整治，统筹考虑山水林田湖，按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜荒则荒的原则，全面做好保护和修复，促进各类自然生态系统安全稳定。

第四节同步更新规划数据库

各地要结合土地利用总体规划调整完善，统筹安排、同步更新规划数据库，重点更新规划图层。做好质量核查，确保耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模等符合要求，做到图、数和实地相一致，保持规划数据库的现势性。

第五节加强规划实施管理制度建设

进一步协调研究相关标准的衔接统一，建立土地利用总体规划定期评估修改制度，完善编制和审批程序，严格实施管理，提高规划的科学性和权威性，切实发挥规划对土地利用的统筹管控作用。